L’Ispettorato Nazionale del Lavoro (INL) ha fornito, con la nota n. 1357 del 31 luglio, le prime indicazioni operative riguardanti il c.d. “Decreto controlli imprese” (D.Lgs. n. 103/2024) al proprio personale ispettivo.
Il D.Lgs. n. 103/2024 (in vigore dal 2 agosto 2024), recante “Semplificazione dei controlli sulle attività economiche, in attuazione della delega al Governo di cui all’articolo 27, comma 1, della legge 5 agosto 2022, n. 118”, introduce diverse novità relative alle sanzioni in materia di lavoro e legislazione sociale ed alla programmazione della attività di vigilanza.
DIFFIDA AMMINISTRATIVA
Viene introdotto il termine “diffida amministrativa“, cioè “un invito” rivolto dall’accertatore al trasgressore a sanare la violazione, contenuta nel verbale di ispezione ai sensi della legge n. 689/1981, prima che avvenga la contestazione.
Viene specificato, dunque, che si tratta di un atto diverso dalla diffida, ex art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004 e prodromico alla contestazione degli illeciti oggetto di accertamento.
Campo di applicazione
L’INL evidenzia i seguenti aspetti:
- trova applicazione esclusivamente in relazione alle violazioni per le quali è prevista una sanzione amministrativa pecuniaria, come tale soggetta alla disciplina di cui alla L. n. 689/1981;
- la sanzione amministrativa non deve prevedere, come limite massimo, un importo superiore ad euro 5.000, considerato come limite in astratto previsto dalla disposizione sanzionatoria e non come sanzione irrogata nel concreto.
Viene precisato che sono escluse da questa applicazione , a titolo esemplificativo, la maxisanzione per lavoro “nero” nonché tutte le sanzioni proporzionali (ad es. quelle calcolate in base alla durata della violazione come avviene in materia di collocamento obbligatorio) poiché, come previsto dall’art. 10 della L n. 689/1981, “non hanno limite massimo”; - la violazione sanabile deve essere stata accertata per la prima volta nell’arco di un quinquennio.
Se il personale ispettivo accerta che nei cinque anni precedenti all’accesso ispettivo sia stata commessa la medesima o un’altra violazione in materia di lavoro e legislazione sociale soggetta a diffida, la diffida amministrativa non sarà applicabile rispetto alla violazione da ultimo accertata; - la violazione deve essere materialmente sanabile.
L’INL esclude, perciò, tutte quelle violazioni per le quali l’interesse giuridico tutelato non è più recuperabile, come ad esempio avviene in caso di violazione delle disposizioni in materia di tempi di lavoro. Sul punto viene chiarito dall’INL che la “diffida amministrativa” non potrà ritenersi esclusa in ragione della espressa previsione normativa circa l’inapplicabilità della diffida ex art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004, previsione talvolta inserita dal legislatore al solo fine di aggravare la reazione sanzionatoria e non perché l’illecito non sia effettivamente sanabile; - la diffida amministrativa non si applica a violazioni di obblighi o adempimenti che riguardano, fra l’altro, la tutela della salute e la sicurezza sui luoghi di lavoro.
Potrebbero, invece, essere ricompresi nell’ambito di applicazione della diffida parte delle violazioni amministrative di carattere documentale, nella misura in cui non siano ricollegabili alla salute e sicurezza nei luoghi di lavoro (ad es. in materia di Libro unico del lavoro, ad eccezione dei casi in cui la violazione si riferisca a più di dieci lavoratori, ovvero a un periodo superiore a dodici mesi in quanto è prevista una sanzione massima superiore ad euro 5.000); - la sanzione prevista, in relazione alla condotta accertata, non deve essere espressione dell’adempimento a “vincoli derivanti dall’ordinamento europeo e dal diritto internazionale”, in relazione ai quali lo stesso decreto non trova applicazione.
La diffida amministrativa non sarà quindi applicabile, ad esempio, in relazione alla violazione degli obblighi di comunicazione al lavoratore delle informazioni di cui al D.Lgs. n. 152/1997, come peraltro modificato dal D.Lgs. n. 104/2022 e attuativo della direttiva (UE) 2019/1152.
L’Ispettorato Nazionale del Lavoro si riserva la facoltà di pubblicare una lista delle violazioni più ricorrenti che, sussistendo le altre condizioni indicate dal legislatore, sono da ritenersi soggette alla procedura di diffida.
PROCEDIMENTO
Una volta accertata la sussistenza delle condizioni elencate e, di conseguenza, l’applicabilità della “diffida amministrativa”, il personale ispettivo diffiderà l’interessato “a porre termine alla violazione, ad adempiere alle prescrizioni violate e a rimuovere le conseguenze dell’illecito amministrativo entro un termine non superiore a venti giorni dalla data della notificazione dell’atto di diffida”.
Una volta notificata la diffida si procede come segue:
- in caso di ottemperanza, il procedimento sanzionatorio si estingue limitatamente alle inosservanze sanate, senza dunque alcun addebito sanzionatorio.
- in caso di mancata ottemperanza alla diffida entro il termine indicato, il personale ispettivo contesterà l’illecito entro novanta giorni dall’accertamento ai sensi dell’art. 14 della L. n. 689/1981.
In relazione alla tempistica di notificazione degli illeciti non sanati o comunque non sanabili valgono comunque le indicazioni già fornite dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali con la circ. n. 41/2010, secondo cui “il termine di 90 giorni non decorre più da tanti singoli verbali o atti provvedimentali, bensì la decorrenza dello stesso va individuata nel momento in cui si sono conclusi gli accertamenti nel loro complesso, comprendendo, quindi, anche i tempi tecnici ragionevolmente utili e necessari per l’analisi, l’elaborazione e la verifica degli elementi formati e raccolti”.
Si prevede, infine, che il soggetto controllato non è responsabile quando le violazioni sono commesse per errore sul fatto non determinato da colpa (c.d. casi di non punibilità per errore scusabile), disposizione del tutto analoga a quanto già previsto in via generale dall’art. 3, comma 2, della L. n. 689/1981, secondo cui “nel caso in cui la violazione è commessa per errore sul fatto, l’agente non è responsabile quando l’errore non è determinato da sua colpa”.
PRINCIPI GENERALI DI CONTROLLO E PROGRAMMAZIONE DELL’ATTIVITA’ DI VIGILANZA
Il Decreto affida a Ministeri e Regioni il compito di pubblicare sui propri siti istituzionali apposite linee guida o FAQ finalizzate ad agevolare e promuovere la comprensione e il rispetto sostanziale della normativa applicabile in materia di controlli, i quali dovranno fondarsi sul principio della “fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta delle amministrazioni”, nonché su quelli della “efficacia, efficienza e proporzionalità”, minimizzando le richieste documentali “secondo il criterio del minimo sacrificio organizzativo per il soggetto controllato”.
Le amministrazioni programmano i controlli e le relative ispezioni, “non possono essere effettuate due o più ispezioni diverse sullo stesso operatore economico contemporaneamente, a meno che le amministrazioni non si accordino preventivamente per svolgere una ispezione congiunta”, con intervalli temporali correlati alla gravità del rischio e tale intervallo non può essere inferiore ad un anno (nella relazione illustrativa viene previsto l’esonero nei successivi 10 mesi dall’ultimo controllo) per i soggetti che presentano un rischio basso, salvo i casi in cui vi siano richieste da parte dell’Autorità giudiziaria o di specifiche segnalazioni di soggetti privati o pubblici, i casi previsti dal diritto dell’unione europea e i controlli per la sicurezza sui luoghi di lavoro oppure ogni qual volta si rilevano situazioni di rischio casi per i quali i controlli vengono effettuati con tempestività.
Al fine di rendere più efficienti e coordinare i controlli sulle attività economiche ed evitare duplicazioni e sovrapposizioni, nonché programmare l’attività ispettiva in ragione del profilo di rischio, viene stabilito che le amministrazioni, prima di avviare le attività di vigilanza, consultino ed alimentino con gli esiti dei controlli il fascicolo informatico di impresa tenuto dalle Camere di commercio (con le modalità da definire in un apposito decreto del Ministro delle imprese e del made in Italy) e viene prevista, inoltre, la creazione di un “sistema di identificazione e gestione del rischio su base volontaria”, riferito ad alcuni ambiti omogenei, tra cui quello della sicurezza dei lavoratori, della protezione ambientale, della igiene e salute pubblica e della sicurezza pubblica.
Rispetto a ciascun ambito, l’Ente nazionale italiano di unificazione (UNI) elabora, sulla base di alcuni parametri, norme tecniche o prassi di riferimento idonee a definire un livello di rischio basso “al quale è associabile un Report certificativo”.
Il Report certificativo potrà essere rilasciato, a domanda, “da organismi di certificazione, ispezione, validazione o verifica, accreditati presso l’Organismo nazionale di accreditamento riconosciuto e firmatario degli accordi di mutuo riconoscimento (MLA) dell’Associazione di cooperazione europea per l’accreditamento (EA)” ed inserito dall’Organismo unico di accreditamento “nel fascicolo informatico di impresa”.
Rispetto a tali indicazioni, l’INL osserva che alcune previsioni vanno in parte a sovrapporsi con la c.d. “Lista di conformità INL” disciplinata dall’art. 29, commi 7, 8 e 9, del D.L. n. 19/2024 (conv. da L. n. 56/2024) ed evidenzia che tale beneficio non è cumulabile con il diverso beneficio previsto dalla L. 29 aprile 2024, n. 56, il cui articolo 29, rubricato “Disposizioni in materia di prevenzione e contrasto del lavoro irregolare”, prevede, ai commi 7, 8 e 9, l’iscrizione, previo assenso, del datore di lavoro in un apposito elenco informatico, denominato appunto “Lista di conformità INL“, in forza del quale i datori di lavoro, cui è stato rilasciato l’attestato, non sono sottoposti, per un periodo di 12 mesi dalla data di iscrizione nella Lista di conformità INL, ad ulteriori verifiche da parte dell’Ispettorato nazionale del lavoro nelle materie oggetto degli accertamenti, fatte salve le verifiche in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, le eventuali richieste di intervento, nonché le attività di indagine disposte dalla Procura della Repubblica”.
SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA
Si prevede di impegnare le amministrazioni interessate all’introduzione di un quadro conoscitivo di adempimenti, che i soggetti controllati dovranno tenere in considerazione, l’eliminazione di sovrapposizioni/duplicazioni di controlli e in particolare:
- uno schema standardizzato, da parte del Dipartimento della funzione pubblica, per il censimento dei controlli e la pubblicazione, da parte delle PP.AA. nei propri siti istituzionali, del censimento di loro competenza;
- una ricognizione, da parte delle PP.AA. entro il 30 giugno 2025 ed a cadenza triennale, dei controlli operati nell’ultimo triennio e dei relativi esiti anche in relazione alla dimensione e tipologia dei soggetti controllati;
- l’elaborazione, da parte del Dipartimento della funzione pubblica, entro il 30 ottobre 2025 ed a cadenza triennale, di un documento contenente il quadro di sintesi dei controlli al fine di individuare aree di sovrapposizione e duplicazione tra i controlli svolti a diversi livelli amministrativi.
